Par Evan T. Bloom*
L’invasion de l’Ukraine par la Russie a eu un impact considérable sur les relations internationales à l’échelle mondiale. Alors que l’Arctique a généralement été à l’abri des pressions politiques extérieures, les événements choquants en Ukraine ont conduit les sept États autres que la Russie qui sont membres du Conseil de l’Arctique à prendre, le 3 mars 2022, la mesure sans précédent de suspendre officiellement les travaux du Conseil de l’Arctique « en attendant l’examen des modalités nécessaires qui peuvent nous permettre de poursuivre les importants travaux du Conseil au vu des circonstances actuelles ».
Cette perturbation de la coopération dans l’Arctique est nécessaire compte tenu de la crise actuelle. Cependant, les contacts et la coopération régionaux servent les intérêts de tous les États de l’Arctique ainsi que des peuples autochtones et des communautés locales, et il est important de réfléchir au type de coopération qui peut se poursuivre malgré le conflit en Ukraine. En outre, compte tenu du rôle essentiel que joue la Russie dans la région, il est important de réfléchir à la manière dont tous les États de l’Arctique peuvent se réunir à l’avenir.
Pour replacer les choses dans leur contexte, il est important de comprendre qu’une pause dans les travaux du Conseil de l’Arctique ne met pas fin à la coopération régionale en soi. Bien que le Conseil de l’Arctique soit le forum le plus connu et le plus influent pour la coopération dans l’Arctique, la plupart des coopérations dans la région ne se déroulent pas sous ses auspices. D’énormes quantités de recherches scientifiques liées à l’Arctique sont menées au sein et entre les États arctiques sans la participation de la Russie ou du Conseil, et sont soutenues par des liens entre les institutions et les gouvernements concernés. Les travaux multilatéraux qui ont lieu dans des installations de recherche dans des endroits comme le Svalbard, le nord de la Scandinavie et l’Alaska ne sont pas affectés. Les scientifiques américains continueront de travailler avec, par exemple, leurs homologues canadiens ou finlandais. Même au sein du Conseil de l’Arctique, certaines activités ne nécessitent pas la participation de la Russie. Comme le Conseil de l’Arctique n’exerce pas de fonction de réglementation, les États arctiques n’ont pas besoin de se tourner vers le Conseil pour négocier les règles (par exemple pour le transport maritime et aérien, les permis pétroliers et gaziers) qui sous-tendent leurs activités.
Ce qui a été perturbé, c’est la coopération dans l’Arctique, qui implique directement la Russie.
Toute coopération impliquant l’accès au territoire russe (par exemple pour obtenir des échantillons pour la recherche ou faire des observations scientifiques) ou avec des institutions russes (du moins si le gouvernement est impliqué) sera mise de côté. Nous avons vu que même la coopération n’impliquant pas le gouvernement russe a été affectée, comme lorsque les organisateurs de la Semaine du sommet scientifique de l’Arctique ont décidé de fermer leur prochaine réunion annuelle aux personnes représentant des institutions, organisations et entreprises russes, à la fois sur place à Tromsø et en ligne. Il n’est pas encore certain que certains contacts non officiels avec des personnes russes puissent se poursuivre de manière significative, malgré les interdictions de voyager et les sanctions économiques. Et maintenant, le travail du Conseil de l’Arctique est au point mort.
La question est de savoir comment préserver le précieux travail accompli au sein du Conseil de l’Arctique et de ses groupes de travail et quelle est la meilleure façon d’y parvenir ? Si nous voulons garantir la viabilité du Conseil à l’avenir, une fois la guerre en Ukraine terminée, comment pouvons-nous y parvenir ?
Le Conseil de l’Arctique, un forum de haut niveau créé en 1996 entre les huit États dont le territoire se situe au-delà du cercle polaire arctique, est le forum diplomatique le plus important pour la politique arctique. Aux termes de la Déclaration d’Ottawa en vertu de laquelle il a été créé, le Conseil se concentre sur les questions liées au développement durable et à la protection de l’environnement, mais exclut explicitement la gestion de la sécurité militaire. Les principaux groupes autochtones, appelés participants permanents, siègent à la table des États et sont impliqués dans tous les aspects des travaux du Conseil. La Russie assure la présidence du Conseil jusqu’au printemps 2023.
Une proposition sur la manière de poursuivre les travaux du Conseil, publiée sur ce site au début du mois, est que les sept États du Conseil de l’Arctique, outre la Russie, pourraient prendre en charge ce forum et le diriger pour le moment. Cela préserverait les structures et les plans de travail actuels, bien que sans éléments russes. Cela pourrait se faire sur le plan juridique ; comme le Conseil n’est pas fondé sur un traité mais plutôt sur un « forum », il existe une relative flexibilité dans la manière dont il peut être modifié.
Une telle approche comporte toutefois des inconvénients potentiels. L’un des principes clés de la Déclaration d’Ottawa et du règlement intérieur du Conseil (que j’ai participé à la négociation pour les États-Unis en 1996-1997) est que la Russie fait partie des membres du Conseil et que les décisions sont prises par consensus entre ces membres. Qui est membre, quels sont ses droits et quelle est la règle de base en matière de décision sont tous des aspects clés de la formation du Conseil. Le Conseil fonctionne depuis plus de deux décennies et a élaboré des normes de pratique. Ainsi, se débarrasser de la Russie pendant sa propre présidence et le faire fonctionner sans la participation de la Russie – et encore moins son leadership – serait, à tout le moins, controversé. La Russie s’y opposerait certainement avec vigueur et soutiendrait sans aucun doute qu’en ne respectant pas les règles et les précédents du Conseil, les autres États ne respectent pas un ordre international fondé sur des règles qu’ils défendent.
Ce qui m’inquiète, ce n’est pas tant le sentiment de la Russie à ce sujet, ni les reproches qui pourraient en résulter, mais plutôt le fait que cette approche, si elle était mise en œuvre immédiatement, pourrait rendre difficile pour la Russie de revenir au Conseil à un moment donné. Une éviction très brutale d’un organisme régional qui lui tient à cœur pourrait amener le gouvernement russe actuel ou futur à s’éloigner du Conseil de l’Arctique en tant qu’institution. La Russie est le plus grand État arctique et son littoral couvre 53 % du littoral de l’océan Arctique. Un Conseil de l’Arctique définitivement sans la Russie serait une organisation plus faible et moins efficace ; même s’il est aujourd’hui difficile d’envisager une coopération avec la Russie dans l’Arctique, l’objectif devrait être de la rétablir à un moment donné.
Une solution, du moins dans les premiers temps de la gestion des implications de la guerre en Ukraine, serait que les sept États restants commencent à s’efforcer entre eux d’identifier les aspects du travail actuel du Conseil qu’ils souhaitent poursuivre sans la Russie, en combinant cela avec de nouvelles idées de coopération multilatérale dans l’Arctique qu’ils pourraient juger appropriées. Ces pays pourraient alors entamer un processus de collaboration (peut-être sous un autre nom), en évitant autant que possible la question de savoir s’ils « prennent en charge » les plans et les projets du Conseil.
Cela pourrait suffire à court terme. Cependant, si la coopération arctique avec la Russie s’avère être hors de question à long terme et que les sept États décident de poursuivre leur coopération dans le cadre du Conseil de l’Arctique, la question sera de savoir comment la Norvège, en tant que nouveau président du Conseil, pourra élaborer le prochain programme de présidence et le lancer avec succès sans la participation de la Russie (ou une réunion ministérielle en Russie) si d’ici mai 2023 la situation en Ukraine ne s’est pas considérablement améliorée.
Toute approche de coopération régionale dans l’Arctique qui exclurait la Russie sera difficile, mais les sept pays participant à la déclaration commune ont clairement indiqué que la coopération dans l’Arctique devait se poursuivre et ont indiqué qu’ils examineraient les modalités futures de relance des travaux du Conseil. Bien qu’il soit trop tôt pour connaître les détails du moment et des modalités de cette reprise, certaines formes importantes de coopération dans l’Arctique continueront et devront se poursuivre, quoi qu’il en soit.
(Photo du ministère des Affaires étrangères de Finlande montrant les drapeaux des huit États arctiques et des six participants permanents.)
*Evan T. Bloom est membre senior du Polar Institute du Wilson Center à Washington. Il est un ancien diplomate de haut rang au Département d’État américain où il a travaillé sur les affaires de l’Arctique. Ce commentaire est publié avec l’aimable autorisation d’Arctic Today.